税务师事务所作为涉税专业服务行业的主力军，在我国税收征纳关系中承担着不可替代的社会职责。本报告通过文献研究、政策分析、行业数据梳理和国际比较等方法，系统研究了税务师事务所及税务师在税收征纳关系中的角色定位与社会职责。研究发现，我国税务师行业经过30余年的发展，已形成以纳税申报代理、一般税务咨询、专业税务顾问、税收策划、涉税鉴证、纳税情况审查等为主的涉税业务服务体系，在优化纳税服务、提高征管效能、防范涉税风险和强化社会监督等方面发挥着不可或缺的作用。然而，与主要经济体相比，我国税务师行业的法定职责定位尚不够清晰，监管模式以税务机关为主导，行业自治空间有限。报告建议，应通过完善法律法规、明确税务师的法定代理权、强化行业自律、借鉴国际经验等途径，进一步明确和强化税务师事务所在依法治税、维护纳税人缴费人权利、维护企业公民合法财产安全方面的社会职责。

关键词：税务师事务所；税务师；涉税专业服务；税收征纳关系；社会职责；依法治税；纳税人权益保护

第一章 引言

1.1研究背景

税收是国家治理的基础和重要支柱。在现代社会中，税收征纳关系是政府与公民之间最基本、最频繁的法律关系之一。随着我国经济社会的快速发展和税制改革的深入推进，税收法律法规日趋复杂，纳税人面临的涉税事务日益繁重。在这一背景下，涉税专业服务行业应运而生并不断发展壮大，成为连接税务机关与纳税人之间的重要桥梁。

税务师事务所作为涉税专业服务行业的主力军，在我国税收治理体系中扮演着独特而重要的角色。一方面，税务师运用专业知识和技能，帮助纳税人准确理解和适用税收法律法规，依法履行纳税义务，维护自身的合法权益；另一方面，税务师接受行政机关、司法机关委托，依法对企业纳税情况进行审查，履行社会监督职责，维护国家税收利益。这种双重角色使得税务师事务所在税收征纳关系中肩负着特殊的社会职责。

2025年3月，国家税务总局发布《涉税专业服务管理办法（试行）》（国家税务总局令第58号），自2025年5月1日起施行。这是我国涉税专业服务领域首个部门规章 ，标志着涉税专业服务管理从规范性文件层面提升到部门规章 层面，补齐了法律层级偏低的制度短板。这一重要制度的出台，为重新审视和明确税务师事务所的社会职责提供了新的契机。

与此同时，2025年3月公布的《税收征收管理法（修订征求意见稿）》重塑了纳税争议的救济路径，在保留”先复议后诉讼”规则下将清税前置程序后移至诉讼环节，释放出强化行政复议争议化解主渠道作用的明确信号。金税四期的全面上线，推动税收征管从”以票管税”向”以数管税”转变，也对涉税专业服务行业提出了新的要求。

1.2研究目的与意义

本报告旨在通过系统研究，明确税务师事务所及税务师在税收征纳关系中的社会职责定位，具体包括：

第一，梳理我国税务师行业的发展历程和现状，全面呈现行业规模、业务结构和从业人员状况。

第二，分析税务师事务所社会职责的法律与政策依据，厘清法定职责与自律职责的边界。

第三，从纳税人权益保护、征管协助、税收法治推动三个维度，系统阐述税务师事务所在税收征纳关系中的角色定位。

第四，通过国际比较，借鉴主要经济体税务代理制度的经验，为完善我国税务师行业制度提供参考。

第五，识别当前税务师行业面临的问题与挑战，提出明确和强化税务师事务所社会职责的政策建议。

本报告的研究具有重要的理论意义和实践价值。在理论层面，有助于丰富涉税专业服务领域的学术研究，为税收治理理论提供新的视角。在实践层面，有助于推动相关部门重视税务师行业的社会职责，完善行业法律法规，促进涉税专业服务行业高质量发展，更好地服务依法治税大局。

1.3研究方法

本报告采用以下研究方法：

（一）文献研究法。系统梳理《税收征收管理法》及其实施细则、《涉税专业服务管理办法（试行）》、《注册税务师管理暂行办法》、《税务师事务所行政登记规程》等法律法规，以及中国注册税务师协会发布的行业规范、年度报告等文献资料。

（二）政策分析法。深入解读从1994年税务代理制度建立至今的政策演变轨迹，分析不同时期政策取向对行业发展和职责定位的影响。

（三）行业数据分析法。基于中国注册税务师协会公开数据、国家税务总局涉税专业服务机构公告信息等，分析行业规模、结构和发展趋势。

（四）比较研究法。选取美国、日本、德国、澳大利亚等主要经济体，比较其税务代理制度的法律定位、监管模式和职责范围，为我国制度完善提供借鉴。

（五）案例研究法。结合行业实践中的典型案例，分析税务师事务所在纳税人权益保护、涉税争议解决等方面的实际作用。

1.4研究范围与时间跨度

本报告的数据采集时间范围为近十年（2016年至2025年），覆盖”营改增”全面推开至今的行业发展历程。政策梳理则从1994年税务代理制度建立至今，涵盖关键制度节点。国际比较部分涉及美国、日本、德国、澳大利亚、英国等主要经济体的现行税务代理制度。

第二章 涉税服务行业发展现状

2.1行业发展历程

我国税务师行业的发展可以追溯到20世纪80年代末期，经历了试点初创、脱钩改制、规范发展和转型升级四个阶段。

（一）试点初创阶段（1988年至1999年）

1988年前后，随着经济体制改革的深入推进和税收制度的逐步完善，部分地区开始探索税务代理制度。1992年，全国人大通过了《中华人民共和国税收征收管理法》，首次明确了税务代理人的法律地位，为税务代理制度的确立奠定了法律基础。1994年，国家税务总局颁布《税务代理试行办法》，对税务师事务所的设立条件和程序作出了明确规定，税务师事务所的雏形开始形成。1995年，中国税务咨询协会（中税协前身）成立。1996年，人事部和国家税务总局联合印发《注册税务师资格制度暂行规定》，明确注册税务师资格属国家专业技术人员执业资格，纳入国家统一规划管理。

（二）脱钩改制阶段（1999年至2005年）

1999年至2000年，根据国务院关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的要求，在国家税务总局的部署下，税务代理机构完成了清理整顿和脱钩改制工作。这一改革使税务代理机构真正成为涉税服务市场的主体，切断了与政府部门的利益关联，极大地推进了税务师行业的规范发展。脱钩改制后，税务师事务所成为自主经营、自负盈亏的市场主体，行业进入市场化发展阶段。

（三）规范发展阶段（2005年至2014年）

2005年底，国家税务总局发布了行业第一个部门规章 《注册税务师管理暂行办法》（国家税务总局令第14号），明确了注册税务师和税务师事务所的性质、地位、权利、义务、业务范围及管理体制等，为加强行业监管、充分发挥注册税务师积极作用、推进行业健康规范发展提供了制度保障。这一时期，行业规模稳步扩大，业务范围不断拓展，专业水平持续提升。

（四）转型升级阶段（2014年至今）

2014年至2017年，按照国务院”放管服”改革要求，注册税务师职业资格由准入类调整为水平评价类，税务师事务所设立的行政审批调整为具有行政登记性质的事项。2017年，国家税务总局出台《涉税专业服务监管办法（试行）》（国家税务总局公告2017年第13号），逐步构建起覆盖税务师事务所等各类涉税专业服务机构的监管制度体系。2025年3月，国家税务总局发布《涉税专业服务管理办法（试行）》（国家税务总局令第58号），以部门规章 形式公布施行，标志着涉税专业服务管理制度进入新阶段。

在30多年的发展过程中，税务师行业不断加强行业党的建设。2013年8月，经中央组织部批准，中国注册税务师行业党委正式成立。同时，经中央统战部同意、国家税务总局批准，中国注册税务师同心服务团成立。行业形成了党建、统战与业务发展相互融合、相互促进的良好格局，进入了以党建为引领，以法治化、市场化、规范化、专业化、数字化、国际化建设为重点的高质量发展新阶段。

2.2行业规模与结构

（一）事务所数量与分布

根据中国注册税务师协会公开数据，2018年度全行业共有税务师事务所约6100家，同比增长10.47%。截至2024年，全国税务师事务所数量持续增长，行业规模进一步扩大。从地区分布来看，事务所主要集中在经济发达地区。以2018年百强所为例，分布在16个地区，其中北京37家、浙江18家、上海10家、江苏7家、广东6家，呈现出明显的区域集聚特征。

（二）从业人员规模

2018年度，全行业从业人员约10.2万人，在税务师事务所执业的税务师4.43万人。截至2024年12月，全国税务师持证人数约达36万人。2025年度全国税务师职业资格考试报名人数达到72.47万人，报考科次达177.63万，报考科次首次超过了长期占据财会考试”金字塔尖”的注册会计师考试，充分体现了社会对税务师职业资格的高度认可。

（三）行业收入规模

2018年度，全行业总计报告经营收入203.45亿元，同比增长19.73%，为近6年增长率最高。百强所的经营收入合计107.59亿元，占全行业经营总收入的52.88%。百强所中有36个是集团所，集团化发展成为事务所做大做强、提升整体实力和市场竞争力的有力武器。当年首次出现了集团经营收入超过10亿元的税务师事务所，另有集团经营收入超过5亿元的税务师事务所4家，经营收入在亿元以上的税务师事务所有31家。

（四）行业集中度

行业集中度呈现持续提高的趋势。百强所的收入比重一直保持相对稳定且逐年上升的态势。百强所资产总额和利润总额分别占行业整体的46.84%和76.37%，拥有税务师和从业人员总数分别占行业整体的20.94%和24.99%。百强所收入利润率是行业营业收入利润率的1.44倍，表明头部事务所具有较强的盈利能力和市场竞争力。

2.3业务范围与服务体系

经过30多年的实践，税务师行业的业务覆盖各税种、涵盖各类纳税人，形成了以六大核心业务为主的涉税业务服务体系：

（一）纳税申报代理。接受纳税人委托，代为办理各税种的纳税申报事宜，帮助纳税人减少申报误差、缩短办税时间，确保申报的准确性和及时性。

（二）一般税务咨询。就日常涉税事务提供咨询服务，帮助纳税人理解和适用税收政策，解答涉税疑问。

（三）专业税务顾问。为纳税人提供系统性的税务规划和管理建议，涉及企业投资、并购重组、跨境交易等复杂涉税事项。

（四）税收策划。在法律允许的范围内，为纳税人设计合理的税务方案，优化税务成本，防范涉税风险。

（五）涉税鉴证。接受行政机关、司法机关委托或纳税人委托，对涉税事项的真实性和合法性出具鉴定和证明意见。

（六）纳税情况审查。依法对企业纳税情况进行审查，履行社会监督职责，维护国家税收利益。

此外，随着税收改革的深入推进和市场需求的变化，税务师行业的业务范围还在不断拓展，涉税服务呈现出多元化、专业化、精细化的发展趋势。

2.4行业发展趋势

（一）集团化发展趋势明显。集团化发展成为事务所做大做强、提升整体实力和市场竞争力的有力武器。排名居前的事务所均为集团所，百强所中有超过三分之一为集团所。

（二）业务多元化发展。随着税收改革的深化和征管方式的转变，税务师事务所的业务从传统的申报代理、税务咨询向税收策划、涉税鉴证、纳税情况审查等高附加值业务拓展，收入结构呈现出业务多元化发展的趋势。

（三）数字化转型升级。金税四期的全面上线推动税收征管从”以票管税”向”以数管税”转变，税务师事务所也在加速数字化转型，运用大数据、人工智能等技术提升服务质量和效率。

（四）专业化程度不断提升。不少事务所通过业务发展经验的不断积累，发掘出具有自身鲜明特色的业务领域和行业专长，打造在行业中特有的影响力和竞争优势。

（五）国际化步伐加快。随着”一带一路”建设的推进和我国更高水平对外开放的实现，部分头部事务所开始拓展国际业务，为”走出去”企业提供跨境涉税服务。 

第三章 税务师事务所职责的法律与政策依据

3.1法律层面的依据

（一）《税收征收管理法》

1992年通过的《中华人民共和国税收征收管理法》首次明确了税务代理人的法律地位，为税务代理制度的确立提供了最高法律依据。该法第八十九条规定：“纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜。”这一规定确立了纳税人享有委托税务代理的权利，也为税务师事务所开展涉税服务提供了法律基础。

现行《税收征收管理法》第八十九条继续保留了这一规定，确认了税务代理的法律地位。值得注意的是，2025年3月公布的《税收征收管理法（修订征求意见稿）》在完善涉税服务制度方面作出了新的安排，进一步强化了涉税专业服务机构在税收征纳关系中的地位和作用。

（二）《行政复议法》

2024年1月1日起施行的新《行政复议法》首次将”发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”载入条文。在税收领域，税务行政复议是纳税人维护自身合法权益的重要途径。税务师作为纳税人的代理人，在税务行政复议中发挥着重要的代理和辩护作用。司法部《行政复议工作白皮书（2024）》数据显示，2024年全国各级行政复议机关新收行政复议案件74.96万件，同比增长94.7%，达到同期法院一审行政案件的2.5倍，充分体现了行政复议在化解行政争议中的主渠道地位。

3.2行政法规与部门规章

（一）《注册税务师管理暂行办法》（2005年）

2005年底，国家税务总局发布《注册税务师管理暂行办法》（国家税务总局令第14号），这是行业第一个部门规章 。该办法明确了注册税务师和税务师事务所的性质、地位、权利、义务、业务范围及管理体制等，为加强行业监管、充分发挥注册税务师积极作用、推进行业健康规范发展提供了制度保障。

（二）《涉税专业服务监管办法（试行）》（2017年）

2017年，国家税务总局发布《涉税专业服务监管办法（试行）》（国家税务总局公告2017年第13号），这是在”放管服”改革背景下出台的重要规范性文件。该办法将监管范围从税务师事务所扩展到所有提供涉税专业服务的机构，包括会计师事务所、律师事务所、代理记账机构等，构建了覆盖全行业的监管框架。

（三）《涉税专业服务管理办法（试行）》（2025年）

2025年3月，国家税务总局发布《涉税专业服务管理办法（试行）》（国家税务总局令第58号），自2025年5月1日起施行。这是我国涉税专业服务领域具有里程碑意义的部门规章 ，具有以下重要特点：

第一，法律层级提升。从原来的规范性文件（公告）上升为部门规章 （令），补齐了法律层级偏低的制度短板，增强了制度的权威性和约束力。

第二，管理与服务并重。建立健全以实名制管理为基础的”信用+风险”管理机制，明确执业监督检查、行政处罚等内容，同时优化了对涉税专业服务行业的服务措施。

第三，信用管理创新。运用信息技术对涉税专业服务机构及涉税服务人员赋予信用码，推行实时动态信用积分记录及查询，强化正向激励。

第四，沟通机制制度化。明确税务机关应当建立健全与涉税专业服务机构及其行业协会、纳税人之间的沟通机制，认真倾听并及时响应涉税专业服务领域的相关诉求。

第五，信息报送简化。简化信息报送，并定期提供税务部门归集的涉税专业服务机构年度服务总体情况，为涉税专业服务机构加强内部管理、防范执业风险提供参考。

该办法第一条明确指出其立法目的：“为了规范涉税专业服务行为，保护纳税人合法权益，维护国家税收秩序，促进市场公平竞争，进一步优化营商环境。”这一表述将”保护纳税人合法权益”置于突出位置，体现了对涉税专业服务机构在维护纳税人权益方面职责的重视。

3.3行业自律规范

（一）中国注册税务师协会章程与行业规范

中国注册税务师协会作为行业自律组织，制定了一系列行业规范和职业道德准则，对税务师的执业行为进行自律管理。这些规范包括涉税专业服务基本准则、职业道德守则、业务指引等，构成了行业自律管理体系的重要组成部分。

（二）涉税专业服务信用评价管理

国家税务总局建立了涉税专业服务机构信用评价体系，通过信用积分的方式对涉税专业服务机构的服务质量进行评价。信用评价结果向社会公开，形成了以信用管理为核心的行业监管机制，激励涉税专业服务机构提升服务质量、恪守职业道德。

3.4法定职责与自律职责的辨析

从法律与政策依据的分析中可以看出，我国税务师事务所的职责可以分为两个层面：

法定职责是指由法律法规明确规定的职责。主要包括：依法独立、客观、公正地提供涉税专业服务；遵守法律法规及相关规定，遵循涉税专业服务业务规范；恪守职业道德；对在服务过程中知悉的商业秘密和个人隐私予以保密等。

自律职责是指由行业规范和职业道德准则确定的职责。主要包括：持续提升专业能力；维护行业声誉；促进行业健康发展；积极参与行业公益活动等。

需要指出的是，与主要经济体相比，我国税务师事务所的法定职责范围相对较窄。特别是在纳税人代理权、税务文书签署权、税务调查参与权等方面，我国法律法规尚未作出明确规定，这在一定程度上限制了税务师事务所在税收征纳关系中作用的发挥。

第四章 税收征纳关系中的角色定位

4.1对纳税人：权益保护与合规引导

税务师事务所在税收征纳关系中对纳税人承担的首要社会职责是权益保护与合规引导。这一职责体现在以下几个层面：

（一）依法代理，保障纳税人程序性权利

纳税人享有委托税务代理的权利，这是《税收征收管理法》明确赋予的程序性权利。税务师事务所接受纳税人委托，代为办理纳税申报、税务登记、发票领购、税务行政复议等涉税事务，使纳税人能够借助专业力量行使和保障自身的程序性权利。特别是在税务行政复议和行政诉讼中，税务师作为纳税人的代理人，帮助纳税人准确理解法律程序、有效行使救济权利，对于维护纳税人的合法权益具有重要意义。

（二）准确适用税法，减少纳税误差

税收法律法规体系庞大而复杂，普通纳税人难以全面准确地理解和适用。税务师运用专业知识和技能，帮助纳税人准确计算应纳税额、正确适用税收优惠政策、规范填报纳税申报表，有效减少因不了解税法而产生的申报误差，避免因非故意违规而遭受行政处罚。这不仅保护了纳税人的财产权益，也有助于降低税务机关的征收管理成本。

（三）合理税务规划，维护纳税人合法财产权益

在法律允许的范围内，税务师为纳税人设计合理的税务方案，优化税务成本。这种税收策划服务是纳税人合法的财产管理行为，有助于纳税人在依法纳税的前提下最大限度地维护自身的合法财产权益。特别是在企业并购重组、跨境投资等复杂交易中，税务师的专业判断对于保护企业公民的合法财产安全具有不可替代的作用。

（四）涉税风险防范，保障企业经营安全

税务师通过开展纳税健康检查、涉税风险评估等服务，帮助纳税人识别和防范潜在的涉税风险。在金税四期”以数管税”的新形势下，税务机关的监管能力大幅提升，纳税人的涉税风险也相应增加。税务师事务所通过专业的风险识别和防范服务，帮助纳税人建立完善的税务合规体系，保障企业经营安全。

（五）涉税争议代理，维护纳税人救济权利

当纳税人与税务机关发生涉税争议时，税务师作为纳税人的代理人，参与税务行政复议、行政诉讼等救济程序，代表纳税人与税务机关进行沟通和协商。2025年《税收征收管理法（修订征求意见稿）》将清税前置程序后移至诉讼环节，降低了纳税人行使救济权利的门槛，税务师在涉税争议解决中的作用将更加凸显。

4.2对税务机关：征管协助与桥梁纽带

税务师事务所在税收征纳关系中对税务机关承担着重要的征管协助和桥梁纽带职责：

（一）提高税法遵从度，降低征管成本

税务师在执业过程中向纳税人准确宣传各项税收政策，引导、协助纳税人主动依法纳税，让纳税人应享尽享税收优惠政策红利，有效提高了纳税人的税法遵从度。税法遵从度的提高直接降低了税务机关的征收管理成本，提升了税收征管效率。从这个角度看，税务师事务所实际上是税收征管体系的有机组成部分，发挥着”征管延伸”的功能。

（二）协助税收政策落实，推动税制改革

在全面推开营改增、个人所得税改革、增值税立法等重大税制改革中，税务师事务所发挥了重要的政策传导和落地协助作用。税务师作为连接税务机关与纳税人之间的专业桥梁，帮助纳税人理解和适应新的税收制度，确保税收政策的平稳过渡和有效实施。

（三）提供专业鉴证服务，辅助税收征管决策

税务师事务所接受行政机关、司法机关委托，依法对企业纳税情况进行审查，出具涉税鉴证报告。这些专业鉴证意见为税务机关的征管决策提供了重要参考，有助于提高税收征管的科学性和精准性。特别是在企业所得税汇算清缴、土地增值税清算、企业重组涉税事项等复杂领域，涉税鉴证服务对于保障税收征管质量具有重要作用。

（四）反馈征管问题，促进征管优化

税务师事务所在服务过程中，能够直接感知税收征管中存在的问题和不足，通过行业协会等渠道向税务机关反馈，促进征管制度的优化和完善。2025年《涉税专业服务管理办法（试行）》明确要求税务机关建立健全与涉税专业服务机构的沟通机制，这一制度安排为税务师事务所发挥桥梁纽带作用提供了制度保障。

4.3对社会：税收法治建设的推动者

税务师事务所作为涉税专业服务行业的主力军，在推动税收法治建设方面承担着重要的社会责任：

（一）传播税法知识，提升全民纳税意识

税务师事务所在日常执业中，通过为纳税人提供涉税服务，向广大纳税人传播税法知识，帮助纳税人了解自身的权利和义务。这种”以服务促普法”的方式，是提升全民纳税意识的有效途径。特别是在中小企业和个体工商户中，税务师事务所往往是他们获取税法知识的主要渠道。

（二）促进税法公平适用，维护社会公平正义

税务师事务所通过为不同类型的纳税人提供专业服务，帮助纳税人依法平等地适用税收法律法规，避免因信息不对称或专业能力不足而导致的不公平待遇。在税收执法过程中，税务师作为纳税人的代理人，对税务机关的执法行为进行监督，有助于促进税法的公平适用，维护社会公平正义。

（三）参与税收共治，构建和谐征纳关系

《关于进一步深化税收征管改革的意见》强调，要”加强税收情报交换、信息通报和执法联动，积极推动跨部门协同监管，发挥行业协会和社会中介组织作用为纳税人提供个性化服务”。税务师事务所作为重要的社会中介组织，在税收共治格局中发挥着不可替代的作用。通过为纳税人提供专业服务、为税务机关提供征管协助、为社会提供税法传播，税务师事务所成为构建和谐征纳关系的重要力量。

（四）维护市场经济秩序，保障企业公民财产安全

税务师事务所在为企业提供涉税服务的过程中，帮助企业建立健全税务合规体系，防范涉税风险，保障企业的合法财产安全。在市场经济中，企业是最重要的市场主体，企业的合法财产安全关系到市场经济的健康运行。税务师事务所通过专业的涉税服务，为维护市场经济秩序、保障企业公民财产安全做出了重要贡献。

第五章 国际经验借鉴

5.1美国：注册代理人（EnrolledAgent）制度

（一）制度概述

美国的税务代理制度以注册代理人（EnrolledAgent，简称EA）为核心。EA是美国联邦税务局（IRS）授权的、可以在任何税务机关面前代表纳税人的税务专业人士。EA制度起源于1884年的《代理人法》（EnablingAct），是美国历史最悠久的税务代理制度。

（二）监管模式

美国的税务代理监管具有以下特点：

第一，监管机构为IRS。与我国由税务机关监管不同，美国的EA直接由IRS授权和监管，监管与征管在同一体系内，但IRS内部设有专门的办公室负责EA的管理。

第二，监管重点在于代理人资格和行为规范。IRS对EA的资格条件、继续教育、职业道德、执业行为等方面进行全面监管，但对税务代理机构的设立和运营则相对宽松。

第三，强调纳税人代表权。EA享有在IRS面前代表纳税人的充分权利，包括签署税务文件、与IRS沟通协商、参加税务听证等。这种明确的法定代表权是EA制度的核心特征。

（三）职责定位

EA的主要职责包括：代表纳税人与IRS沟通和处理税务事宜；为纳税人准备和提交税务申报表；为纳税人提供税务咨询和建议；在税务审计和争议中代表纳税人。EA在税务争议解决中扮演着重要角色，其代表权受到法律的充分保障。

（四）纳税人权利保障

美国1988年颁布了《纳税人权利法案》，制定了”纳税人援助制度”。IRS设有纳税人辩护律师服务中心，以便快速、公平地帮助纳税人处理通常渠道未能解决的纳税问题。EA作为纳税人的法定代理人，在纳税人权利保障体系中发挥着重要作用。

5.2日本：税理士制度

（一）制度概述

日本的税理士（Zeirishi）制度是世界上最完善的税务代理制度之一，至今已有100多年的历史。日本现行的《税理士法》于1951年开始实行，至今已修正了23次，共有九章 64条，是边实行边完善起来的国家正式法规。

（二）监管模式

日本的税理士监管具有以下显著特点：

第一，专门立法。日本以《税理士法》的形式确立了税务代理制度，法律层级高、制度体系完善。这是与我国最大的不同之处——我国目前尚无专门的税务师法律。

第二，行业自治程度高。日本税理士必须参加税理士会，税理士会的组织分为三个层次：日本税理士会联合会（最上层）、14个按国税局分区划设置的税理士会（中层）、506个按税务署区划设置的税理士会支部（下层）。上层、中层和下层之间不是统辖与被统辖的关系，而是指导、监督和联络的关系。

第三，监管主体多元化。税理士的监管涉及大藏省（现财务省）、国税厅和税理士会等多个主体，形成了政府监管与行业自律相结合的监管格局。

（三）职责定位

日本《税理士法》明确规定了税理士的使命：“税理士作为税务方面的专业人员，其使命是站在独立公正的立场上，按照纳税制度要求，取得纳税义务人的信赖，谋求恰当地履行有关税收法令规定的纳税义务。”

税理士的业务范围包括三大核心业务：税务代理、税务文书制作和税务商谈。此外，还可以附带从事拟定财务文件、代办会计账簿、记账及其他有关财务事务的业务。

（四）权利保障

日本《税理士法》赋予税理士多项重要权利，包括：可以设立税务事务所；依法进行税务代理；在税务代理文书、报表上签字盖章 ；税务部门要对纳税人进行调查时必须事先通知税理士等。这些权利保障了税理士在税收征纳关系中的独立地位和专业权威。

（五）三方制约机制

日本税理士制度的一个重要创新是形成了纳税人、税理士和税务机关的三方制约关系：纳税人作为履行纳税义务的主体，一方面要自觉纳税，同时受到税务机关与税理士的依法监督制约；税务机关作为税收征收的主体，一方面要严格执法，同时又受到纳税人与税理士的监督制约；税理士在开展代理活动中，也受到纳税人和税务机关的监督制约。这种全方位的相互制约体系，有效保障了税收征纳关系的公平与公正。

5.3德国：税务顾问（Steuerberater）制度

（一）制度概述

德国的税务顾问（Steuerberater）制度是欧洲大陆最具代表性的税务代理制度。德国以《税务顾问法》（Steuerberatungsgesetz）为基础，建立了严格的税务顾问资格准入和执业管理制度。

（二）监管模式

德国的税务顾问监管具有以下特点：

第一，独立监管机构。德国设有税务顾问公会（Steuerberaterkammer），作为税务顾问行业的自律管理组织，负责税务顾问的注册登记、执业监管和纪律处分等事务。

第二，严格的资格准入。成为德国税务顾问需要通过严格的考试，或者具备特定的学历背景和工作经验。德国对税务顾问的专业能力要求极高，确保了服务质量。

第三，法定垄断业务。德国法律规定，特定的税务咨询业务只能由税务顾问、税务代理人和会计师等专业人士提供，形成了法定垄断的业务范围。

（三）职责定位

德国税务顾问的职责范围广泛，包括税务咨询、税务代理、财务咨询、会计服务等。在税收征纳关系中，税务顾问作为纳税人的法定代理人，享有充分的代表权，可以在税务机关面前代表纳税人处理一切涉税事务。

5.4澳大利亚：税务从业者委员会（TPB）监管制度

（一）制度概述

澳大利亚的税务代理制度以税务从业者委员会（TaxPractitionersBoard，简称TPB）为核心监管机构。TPB是独立的法定机构，负责税务代理人的注册登记和执业监管。

（二）监管模式

澳大利亚的税务代理监管具有以下特点：

第一，独立监管机构。TPB独立于澳大利亚税务局（ATO），这种监管与征管分离的模式有助于保障监管的公正性和独立性。

第二，注册制度。在澳大利亚，只有经过TPB注册的税务代理人才可以合法地提供税务代理服务并收取费用。TPB对注册申请人有严格的资格要求和行为准则。

第三，行为准则明确。TPB制定了详细的行为准则，要求税务代理人诚实并保持正直、维护并提倡税务行业的道德标准、依法行事以维护客户的最佳利益、处理任何利益冲突、尽合理的努力了解客户的情况并正确采用适用税法、对客户的信息保密等。

（三）职责定位

澳大利亚约有80%的纳税人通过税务代理申报纳税。全国大约有3万个会计师事务所、律师事务所和银行被税务部门授权成为从事税务代理业务的代理机构。税务代理人在澳大利亚税收体系中发挥着至关重要的作用，是连接纳税人与税务机关之间的重要纽带。

5.5国际比较的综合分析

通过对美国、日本、德国、澳大利亚等主要经济体税务代理制度的比较分析，可以得出以下结论：

（一）法律层级方面

日本和德国均以专门立法的形式确立了税务代理制度，法律层级高、制度体系完善。美国虽然未制定专门的税务代理法，但通过IRS的授权和管理，形成了成熟的EA制度。我国目前尚无专门的税务师法律，涉税专业服务管理主要依靠部门规章 和规范性文件，法律层级有待提升。

（二）监管模式方面

主要经济体普遍采用政府监管与行业自律相结合的监管模式，但具体方式有所不同。日本的税理士会具有较强的行业自治权；澳大利亚的TPB是独立于税务机关的监管机构；德国的税务顾问公会也具有较大的自治空间。相比之下，我国的涉税专业服务监管主要由税务机关负责，行业自治空间相对有限。

（三）职责定位方面

主要经济体普遍赋予税务代理人明确的法定代表权，包括在税务机关面前代表纳税人、签署税务文件、参与税务调查和听证等。日本的税理士制度还创新性地构建了纳税人、税理士和税务机关的三方制约机制。相比之下，我国税务师的法定代表权尚不够明确，在税务调查参与权、税务文书签署权等方面存在制度空白。

（四）纳税人权利保障方面

主要经济体普遍建立了完善的纳税人权利保障体系，税务代理人在其中发挥着重要作用。美国的《纳税人权利法案》和纳税人辩护律师服务中心、澳大利亚的《纳税人宪章 》和投诉服务部、日本的税理士调查通知制度等，都体现了对纳税人权利的高度重视。我国在纳税人权利保障方面还有较大的提升空间。

（五）行业规模方面

澳大利亚约80%的纳税人通过税务代理申报纳税，日本的税理士覆盖率也很高。相比之下，我国税务师行业的市场渗透率还有较大的提升空间，这也意味着行业发展的潜力巨大。

第六章 当前面临的问题与挑战

6.1法律层级偏低，职责定位不够清晰

我国涉税专业服务管理目前主要依靠部门规章 和规范性文件，尚无专门的税务师法律。与日本《税理士法》、德国《税务顾问法》相比，我国税务师行业的法律基础较为薄弱。法律层级偏低导致税务师的法定职责不够清晰，特别是在纳税人代理权、税务文书签署权、税务调查参与权等方面缺乏明确的法律规定，限制了税务师事务所在税收征纳关系中作用的发挥。

6.2监管模式单一，行业自治空间有限

我国涉税专业服务的监管主要由税务机关负责，行业自治空间相对有限。虽然中国注册税务师协会在行业自律方面发挥了积极作用，但其自律管理权限主要来源于税务机关的授权，缺乏独立的法律地位。与日本税理士会、澳大利亚TPB等相比，我国行业协会的自治能力有待加强。

6.3市场竞争不规范，行业生态有待优化

随着”放管服”改革的推进，涉税专业服务市场的准入门槛降低，会计师事务所、律师事务所、代理记账机构等均可提供涉税专业服务。这在丰富了市场供给的同时，也带来了市场竞争不规范的问题。部分机构以低价竞争获取客户，服务质量参差不齐，影响了行业的整体形象和健康发展。

6.4专业人才供给不足，高端服务能力有待提升

虽然税务师考试报名人数持续增长，但与市场需求相比，高素质税务师人才仍然供给不足。特别是在税收策划、涉税鉴证、国际税收等高端服务领域，专业人才缺口较大。部分中小事务所的专业能力和服务水平有待提升，难以满足纳税人日益增长的多元化涉税服务需求。

6.5数字化转型压力增大，技术能力面临挑战

金税四期的全面上线推动税收征管从”以票管税”向”以数管税”转变，对税务师事务所的数字化能力提出了更高要求。部分中小事务所在信息技术应用、数据分析能力等方面存在短板，面临数字化转型的压力。如何在数字化浪潮中保持专业优势、提升服务效率，是行业面临的共同挑战。

6.6社会认知度有待提高，行业价值尚未充分体现

与注册会计师、律师等成熟行业相比，税务师行业的社会认知度相对较低。部分纳税人对税务师的专业价值认识不足，在涉税事务中未能充分利用税务师的专业服务。这在一定程度上限制了税务师事务所社会职责的发挥。

6.7涉税争议代理机制不完善，纳税人救济渠道有待畅通

虽然2025年《税收征收管理法（修订征求意见稿）》将清税前置程序后移至诉讼环节，降低了纳税人行使救济权利的门槛，但涉税争议代理机制仍不完善。税务师在税务行政复议和行政诉讼中的代理权缺乏明确的法律规定，代理程序不够规范，影响了纳税人救济权利的有效行使。

第七章 结论与建议

7.1主要结论

通过系统研究，本报告得出以下主要结论：

第一，税务师事务所是涉税专业服务行业的主力军，在税收征纳关系中承担着不可替代的社会职责。经过30余年的发展，我国税务师行业已形成较为完善的业务服务体系，在优化纳税服务、提高征管效能、防范涉税风险和强化社会监督等方面发挥着不可或缺的作用。

第二，税务师事务所的社会职责可以概括为三个维度：对纳税人的权益保护与合规引导、对税务机关的征管协助与桥梁纽带、对社会的税收法治推动。这三个维度相互关联、相互支撑，共同构成了税务师事务所在税收征纳关系中的完整职责体系。

第三，与主要经济体相比，我国税务师行业的法定职责定位尚不够清晰，监管模式以税务机关为主导，行业自治空间有限。特别是在纳税人代理权、税务文书签署权、税务调查参与权等方面，我国法律法规尚存在制度空白。

第四，2025年《涉税专业服务管理办法（试行）》的出台是行业发展的重要里程碑，但法律层级仍有待提升。以部门规章 形式管理涉税专业服务，虽然比规范性文件有所进步，但与日本、德国等国的专门立法相比，法律层级仍然偏低。

第五，金税四期的上线和《税收征收管理法》的修订为行业发展带来了新的机遇和挑战。数字化转型要求税务师事务所提升技术能力，税收征管改革为税务师事务所发挥更大作用提供了制度空间。

7.2政策建议

基于以上研究结论，本报告提出以下政策建议：

（一）推动专门立法，提升法律层级

建议借鉴日本《税理士法》、德国《税务顾问法》的立法经验，研究制定《中华人民共和国税务师法》或将其纳入《税收征收管理法》修订中，以法律形式明确税务师的性质、地位、权利、义务、业务范围和法律责任，为税务师事务所履行社会职责提供坚实的法律基础。立法应重点明确以下内容：

一是明确税务师的法定代理权，包括在税务机关面前代表纳税人的权利、签署税务文件的权利、参与税务调查和听证的权利等。

二是明确税务师的业务范围，特别是涉税鉴证、纳税情况审查等专属业务的法定地位。

三是明确税务师的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任，形成权责对等的法律责任体系。

（二）完善监管模式，增强行业自治

建议借鉴澳大利亚TPB的经验，探索建立独立于税务机关的涉税专业服务监管机构，或者在现有框架下增强行业协会的自治管理权限。具体措施包括：

一是赋予中国注册税务师协会更大的行业自律管理权限，包括行业准入标准的制定、执业规范的制定、纪律处分的实施等。

二是建立税务机关与行业协会之间的制度化沟通机制，定期就行业发展和监管问题进行协商。

三是完善涉税专业服务信用评价体系，强化信用评价结果的运用，形成以信用管理为核心的行业自律机制。

（三）明确社会职责，强化权益保护

建议在法律法规和政策文件中，进一步明确税务师事务所在以下方面的社会职责：

一是在依法治税方面，明确税务师事务所在传播税法知识、促进税法遵从、推动税收法治建设方面的职责。

二是在维护纳税人缴费人权利方面，明确税务师事务所在涉税争议代理、税务行政复议和行政诉讼中的法定代理权。

三是在维护企业公民合法财产安全方面，明确税务师事务所在税务合规体系建设、涉税风险防范、税务规划等方面的专业职责。

（四）借鉴国际经验，构建三方制约机制

建议借鉴日本税理士制度的三方制约机制，构建纳税人、税务师和税务机关之间的相互制约关系。具体措施包括：

一是明确税务师在税务调查中的参与权，税务机关对纳税人进行调查时应当事先通知其委托的税务师。

二是建立税务师意见征询制度，税务机关在制定和调整税收政策时，应当征求税务师行业的意见。

三是完善税务师执业保护制度，保障税务师在执业过程中的独立性和公正性，不受不当干预。

（五）加强人才培养，提升专业能力

建议从以下几个方面加强税务师行业的人才培养：

一是完善税务师职业资格制度，优化考试科目和内容，增强考试的实务性和前瞻性。

二是建立税务师继续教育体系，确保税务师的专业知识与税收政策发展同步更新。

三是鼓励税务师事务所与高校、研究机构合作，培养高素质涉税服务人才。

四是支持税务师事务所开展专业化、品牌化建设，提升高端服务能力。

（六）推动数字化转型，适应征管变革

建议从以下几个方面推动税务师行业的数字化转型：

一是鼓励税务师事务所加大信息技术投入，提升数据分析和风险管理能力。

二是推动税务机关与涉税专业服务机构之间的数据共享和业务协同，提高服务效率。

三是支持行业协会建设行业数字化平台，为会员提供技术支持和培训服务。

四是制定涉税专业服务数字化标准，规范数字化服务流程和质量。

（七）提高社会认知，营造良好环境

建议从以下几个方面提高税务师行业的社会认知度：

一是加强行业宣传，通过多种渠道向社会公众传播税务师的专业价值和社会职责。

二是建立税务师行业典型案例发布机制，展示税务师在维护纳税人权益、促进依法治税方面的积极作用。

三是鼓励税务机关在纳税服务中引导纳税人利用涉税专业服务，提高税务师服务的市场渗透率。

四是推动税务师行业与其他专业服务行业的交流合作，提升行业整体影响力。

参考文献

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作者简介：方正税务师事务所 战略委员会

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