一、案情简介

大连信诺亿贸易有限公司（以下简称“信诺亿公司”）因涉嫌虚开增值税专用发票，被公安机关立案侦查，在刑事侦查程序启动后、刑事判决作出之前，国家税务总局大连经济技术开发区税务局（以下简称“开发区税务局”）以同一事实为由，对信诺亿公司作出罚款的行政处罚决定，信诺亿公司不服该处罚决定，提起行政诉讼。

本案历经一审、二审，最终由辽宁省高级人民法院作出再审审查裁定。一审法院支持了税务机关的处罚决定，但二审法院认为税务机关在刑事案件尚未审结的情况下先行作出罚款处罚，既违反法定程序，也缺乏实体法律依据，故判决撤销该行政处罚决定，开发区税务局不服二审判决，向辽宁省高级人民法院申请再审。

辽宁省高级人民法院经审查认为，二审判决认定事实清楚、适用法律正确，裁定驳回税务机关的再审申请。

二、争议焦点

本案的核心争议集中于以下两个层面：

（一）程序层面： 公安机关对同一违法行为已立案侦查后、刑事判决作出前，税务机关能否先行作出罚款的行政处罚决定。

（二）实体层面： 在刑事判决已对同一违法行为判处罚金并对直接责任人处以有期徒刑的情况下，税务机关此前作出的罚款处罚是否仍具有法律效力。

三、裁判要旨与法律依据

（一）刑事程序优于行政程序的原则

辽宁省高级人民法院指出，在程序上，有关人身权和财产权处罚的刑事程序优于行政程序，对于涉嫌构成犯罪的行为，在公安机关已经决定刑事立案的情况下，行政机关针对同一违法行为原则上不得先行作出行政处罚，而应当在司法机关作出最终处理之后再决定是否给予行政处罚。

这一裁判要旨的核心法律依据为《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发〔2011〕8号）第一条第三项，该条规定：行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件时，未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。

本案中，公安机关已对信诺亿公司涉嫌虚开增值税专用发票的犯罪行为进行立案，且税务机关知晓这一事实，在此情况下，税务机关未经等待司法机关的最终处理结果，即针对同一违法行为先行作出罚款的行政处罚，属于程序违法。

（二）关于罚金折抵条款的辨析

税务机关在再审申请中援引《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款（2021年修订后为第三十五条第二款），主张该条款可以说明在法院判处罚金之前，行政机关可以作出罚款的行政处罚。

辽宁省高级人民法院对此予以明确驳斥：该条规定的是刑事罚金如何折抵行政罚款的问题，但行政机关作出的罚款决定必须是依法作出的。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条第三款规定，行政机关在公安机关接受涉嫌犯罪案件前已依法给予的罚款，可以依法折抵相应罚金。而本案中公安机关立案在先，当时税务机关未作出处罚决定，不符合该条规定的情形。

（三）关于处罚力度的综合考量

税务机关还主张，刑事罚金低于行政罚款的数额会削弱对违法行为的打击力度，辽宁省高级人民法院指出：刑事处罚是对当事人的违法行为作出的最严厉的制裁措施，除了罚金还可能判处限制人身自由，不能简单地按照罚款金额来衡量是否过罚相当，这正是法律规定行政机关不得以行政处罚代替刑事处罚的立法目的所在。

四、案例评析

（一）行刑衔接的制度逻辑

本案集中体现了行政执法与刑事司法衔接（“行刑衔接”）中的核心问题——行政处罚与刑事追诉的时序安排，从制度设计看，“刑事程序优于行政程序”原则有其深刻的法理基础：

第一，避免程序冲突与司法资源浪费，若行政机关在刑事侦查期间先行作出处罚，一旦刑事判决认定行为不构成犯罪或判处不同性质的刑罚，行政程序将面临反复，造成资源浪费。

第二，防止以行政处罚替代刑事追，若允许行政机关在刑事立案后先行处罚，可能存在以较轻的行政处罚替代较重的刑事处罚的风险，背离“不得以罚代刑”的法治原则。

第三，维护司法裁判的终局性，刑事判决是对行为性质的最终认定，行政程序应当尊重并等待这一终局性判断。

（二）《行政处罚法》第28条的适用边界

本案对《行政处罚法》第28条（2021年修订后第35条）的适用范围作出了重要厘清。该条规定的罚金折抵制度，其适用前提是行政机关在移送涉嫌犯罪案件前已经依法作出罚款处罚。如果行政机关在公安机关立案之后才作出处罚，即便事后刑事判决判处罚金，该行政处罚行为本身已经因程序违法而丧失合法性基础，不存在“折抵”的问题。

（三）对税收执法实践的启示

本案对税务机关的执法行为提出了明确要求：

立案即止罚：一旦知晓公安机关已对涉嫌犯罪行为立案侦查，税务机关应当暂停行政处罚程序，等待司法机关的最终处理结果。

判决定去向：刑事判决作出后，如判决有罪并处以财产刑，税务机关不应再作出罚款处罚；如判决无罪或免于刑事处罚，税务机关可依法追究行政责任。

移送前处罚例外：只有在向公安机关移送涉嫌犯罪案件之前已依法作出的罚款处罚，才具有合法性，并可在刑事判决后依法折抵罚金。

国家税务总局大连经济技术开发区税务局诉大连信诺亿贸易有限公司税务行政处罚案，是行刑衔接领域具有代表性的典型案例，辽宁省高级人民法院通过再审裁定，明确了刑事程序优于行政程序的基本原则在税务执法领域的具体适用规则，对于规范税务机关的执法行为、维护“行刑衔接”制度的严肃性具有重要意义。

作者单位：方正税务师 行政救济与合规部（ARC）