行政许可是行政机关依法赋予公民、法人或其他组织从事特定活动的资格或权利的行政行为，其本质是行政机关对市场主体进入特定领域的合法性审查。然而，当行政许可权被不当行使，甚至成为行政机关反复拒绝合法申请的工具时，它不仅损害了申请人的合法权益，更侵蚀了行政法治的根基。

余姚市甬兴气体分滤厂诉余姚市住房和城乡建设局燃气经营许可纠纷案，历经行政复议、一审、二审和再审，最终由浙江省高级人民法院提审改判。该案入选《最高人民法院公报》2022年第2期，其裁判要旨明确指出：具有行政许可权的行政机关作出不予行政许可决定的理由不能成立，且该决定已被人民法院判决撤销并责令重作的情况下，行政机关仍以相同理由再次作出不予行政许可决定，应认定为滥用职权。这一裁判要旨，为行政执法权的任性行使敲响了警钟，也为税务行政执法提供了重要的镜鉴。

一、案情简介

本案的基本脉络可以概括为“两次申请、两次拒绝、三次诉讼”。

第一次申请与撤销。2018年8月17日，余姚市甬兴气体分滤厂（以下简称“甬兴厂”）向余姚市住建局申请核发瓶装燃气经营许可证。住建局于同月27日以“泗门镇已有一座瓶装液化石油气储配站，可以满足当地需求，不存在供气不足现象”为由，依据《行政许可法》第三十八条第一款作出不予许可决定。甬兴厂不服提起行政诉讼，余姚市人民法院经审理认为该决定“适用法律不当，依据不足，理由难以成立”，于2019年4月4日判决撤销该决定，并责令住建局在判决生效之日起20个工作日内重新作出决定。住建局曾提起上诉，后于2019年6月17日撤回上诉。

第二次拒绝与诉讼。2019年7月11日，住建局在判决生效后，委托《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》的编制单位城建设计公司出具《相关情况说明》，结论为“泗门镇2030年前无需新增储配站”。住建局以此为依据，依据《行政许可法》第三十八条第二款，再次作出不予行政许可决定。甬兴厂再次起诉，余姚市法院一审驳回其诉讼请求；宁波市中级人民法院二审驳回上诉，维持原判。

再审改判。甬兴厂向浙江省高级人民法院申请再审。浙江高院于2021年1月18日裁定提审本案，并于2021年5月21日作出再审判决，撤销一审、二审判决及被诉不予行政许可决定，责令住建局对甬兴厂的申请在法定期限内重新作出决定。法院认定住建局的行为“严重违反了行政诉讼法第七十一条规定，浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累，显系滥用职权”。

二、行政执法权任性的现状

本案并非孤例。在行政执法实践中，行政机关以“同一事实和理由”反复作出相同行政行为、变相抵制法院生效判决的现象并不鲜见。其表现形态主要有以下几种：

其一，形式换装、实质不变。行政机关在行政行为被撤销后，不改变原行政行为的实质依据，仅通过更换法律条文、补充形式性材料、调整表述方式等手段，作出与原行为基本相同的决定。本案中，住建局将法律依据从《行政许可法》第三十八条第一款改为第二款，并委托编制单位出具《相关情况说明》，表面上“法律适用不同、证据依据不同”，但实质依据仍然是“泗门镇无需新增储配站”这一相同理由。

其二，以“新证据”为名行“旧理由”之实。行政机关在重作时提交所谓“新证据”，但该证据并非真正意义上的新事实，而是对原有事实的重新包装或重新表述。本案中，城建设计公司的《相关情况说明》系根据住建局自身提供的现状数据出具，并非该公司调查研究分析的结果，且与该公司参与编制的专项规划自相矛盾，本质上是对原不予许可理由的重复和包装。

其三，以“自由裁量”为名规避司法审查。行政机关将法律规范中的弹性条款作为任意裁量的依据，对相同事实作出前后矛盾的判断。本案中，住建局将规划中“可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座”的表述，解释为“可不新增”，从而为自己不予许可寻找依据。法院明确指出，这种弹性规划并非行政机关任意裁量的空间。

其四，以“程序合法”掩盖实体违法。行政机关在重作时注重程序上的“无瑕疵”，如在法定期限内作出决定、履行告知义务等，但实体上仍然维持原违法行为的实质内容。本案中，住建局在判决确定的期限内重新作出决定，程序上似乎无可指摘，但实体上仍然以相同理由拒绝许可。

三、行政执法权任性的动因

行政执法权何以如此任性？其背后有深层的制度、观念和利益动因。

第一，对司法审查的抵触心理。部分行政机关将法院撤销其行政行为视为对其权威的挑战，而非对依法行政的促进。在心理上不愿承认错误，在行动上不愿实质纠正，于是通过形式上的“重作”来维持原决定。本案中，住建局在法院判决撤销其不予许可决定后，并未认真审查甬兴厂的申请是否符合其他法定条件，而是急于寻找新的形式依据来维持不予许可的结论。

第二，部门利益与权力寻租的驱动。行政许可权往往与部门利益、行业垄断、权力寻租密切相关。行政机关通过控制市场准入，可以维持特定市场格局，甚至为特定市场主体提供保护。本案中，甬兴厂是泗门镇唯一申请瓶装燃气经营许可的企业，住建局反复拒绝其申请，客观上维持了现有储配站的垄断地位。法院在再审判决中特别指出，“至今为止仅申请人一家企业向余姚市住建局申领瓶装燃气经营许可”，这一事实本身就值得深思。

第三，对法律规范的选择性适用。行政机关在执法中往往倾向于选择有利于自己立场的法律条文和事实依据，而忽视或回避不利于自己立场的规范和要求。本案中，住建局在第一次不予许可时依据《行政许可法》第三十八条第一款，被法院认定适用法律不当后，第二次改为依据第三十八条第二款，但并未实质审查申请是否符合法定条件。这种对法律条文的“技术性调整”，掩盖不了其实质上的法律适用错误。

第四，问责机制的缺失与软弱。在现行制度下，行政机关以相同理由作出相同行为，往往不会面临实质性的法律后果。法院虽然可以再次撤销，但缺乏对行政机关及其负责人的有效惩戒机制。本案中，住建局在第一次败诉后并未受到任何问责，反而在第二次诉讼中一审、二审均获“胜诉”，这无疑助长了其任性的底气。

四、构成滥用职权的实质与形式

本案再审判决将住建局的行为定性为“滥用职权”，这一认定具有重要的法理意义。需要从实质与形式两个层面加以剖析。

（一）实质层面：对法定职权的背离

滥用职权的实质，在于行政机关行使职权时背离了法律赋予其该项职权的目的。行政许可权的设定目的，是审查申请人是否符合法定条件，而非维持特定市场格局或保护特定市场主体。本案中，住建局在法院判决撤销其不予许可决定后，本应认真审查甬兴厂的申请是否符合《城镇燃气管理条例》第十五条和《宁波市燃气管理条例》第十三条规定的全部法定条件。然而，住建局“不审查申请人提出的申请是否符合法律规定的其他条件”，而是执意以规划条件为由拒绝许可。这种做法，背离了行政许可权的法定目的，属于典型的滥用职权。

更为关键的是，法院明确指出，住建局“在余姚市人民政府复议和余姚市人民法院判决撤销其不予行政许可行为的情况下，仍然以相同理由作出不予行政许可决定”。这表明，住建局在主观上明知其原行为已被认定理由不能成立，却仍然坚持相同立场，反映出其对司法审查结论的漠视和对法定职权的恣意行使。

（二）形式层面：对“同一事实和理由”的实质规避

《行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第一款进一步明确：“被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”

本案的核心争议在于：住建局新提交的《相关情况说明》，是否构成“主要事实或主要理由的改变”？一审、二审法院认为构成改变，再审法院则认为不构成。再审法院的论证逻辑值得深入分析：

第一，审查新证据的独立性。法院查明，《相关情况说明》系根据住建局自身提供的现状数据出具，并非城建设计公司调查研究分析的结果。这意味着，所谓“新证据”并非独立于行政机关意志的客观事实，而是行政机关自身立场的延伸。真正的“新证据”应当具有独立的证明价值，能够实质性地改变原行政行为的事实基础。

第二，审查新证据与原有规划的一致性。法院指出，《相关情况说明》与城建设计公司参与编制的《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》自相矛盾。该专项规划明确规定“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应的需要，新增液化石油气储配站1座”，而《相关情况说明》却结论为“泗门镇2030年前无需新增储配站”。这种自相矛盾，暴露出《相关情况说明》并非客观的专业判断，而是为迎合住建局意图而作出的倾向性说明。

第三，审查规划变更的法定程序。法院明确指出，《余姚市域燃气专项规划（2014-2030年）》系经科学调查论证并经余姚市人民政府常务会议审议通过，未经法定程序审议不得随意变更。住建局仅凭编制单位出具的情况说明就擅自变更规划内容，缺乏法律依据。这意味着，即便《相关情况说明》在专业上具有一定合理性，也不能替代法定规划变更程序，不能成为行政机关规避规划约束的依据。

第四，审查行政机关的主观状态。法院在判决中使用了“显系滥用职权”的表述，这一表述本身就包含了对行政机关主观状态的否定性评价。住建局在两次不予许可决定中，均未认真审查申请人的法定条件，而是执意以规划条件为由拒绝许可，且在法院判决撤销后仍不改正，这种主观上的执拗，构成了滥用职权的主观要件。

五、任性要承担的责任

行政执法权的任性行使，并非没有代价。本案再审判决明确了行政机关任性行使权力的法律后果，主要包括以下几个方面：

第一，行政行为被撤销。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为适用法律、法规错误的，或者滥用职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，浙江高院再审判决撤销了住建局2019年7月11日作出的《不予行政许可决定书》，并责令其在法定期限内重新作出决定。这意味着，住建局两次不予许可决定均被司法否定，其任性行使权力的结果，是行政行为被彻底推翻。

第二，承担诉讼费用。根据《行政诉讼法》的相关规定，行政机关败诉的，应当承担诉讼费用。本案中，住建局在一审、二审中虽然“胜诉”，但再审改判后，其最终败诉，应当承担相应的诉讼费用。

第三，面临滥用职权的法律评价。法院将住建局的行为定性为“滥用职权”，这一评价不仅具有个案意义，更具有普遍的警示效应。根据《行政诉讼法》第七十条第一款第（五）项，滥用职权的行政行为应当被撤销。此外，根据《行政机关公务员处分条例》等相关规定，行政机关公务员滥用职权，损害公民、法人或者其他组织合法权益的，应当承担相应的纪律责任。

第四，承担行政赔偿责任的可能。如果行政机关的任性行为给申请人造成了实际损失，申请人可以依法申请行政赔偿。本案中，甬兴厂因住建局反复拒绝许可，长期无法开展瓶装燃气经营，其经济损失是客观存在的。虽然本案再审判决未涉及赔偿问题，但甬兴厂完全可以另行提起行政赔偿诉讼。

第五，司法资源的浪费与司法权威的损害。法院在判决中特别指出，住建局的行为“浪费了有限的司法资源，增加了当事人的讼累”。这一评价，揭示了任性行使权力的更深层代价：它不仅损害了个案当事人的权益，更浪费了全社会共有的司法资源，损害了司法权威和行政法治的公信力。

六、税务执法机关启示

本案虽为燃气经营许可纠纷，但其裁判规则对税务行政执法具有直接的参照价值。税务执法机关应当从中汲取以下启示：

第一，税务机关重作行政行为同样受《行政诉讼法》第七十一条约束。税务机关在税务行政许可（如发票领用、延期申报、延期缴纳税款审批等）或税务行政处罚决定被法院或复议机关撤销并责令重作后，不得以同一事实和理由作出基本相同的行政行为。如果税务机关试图通过“新证据”来规避该条约束，法院将进行实质性审查。所谓“新证据”必须具有独立的证明价值，能够实质性地改变原行政行为的事实基础，而非仅仅是对原有证据的重新表述或重新组合。

第二，税务执法中的“弹性条款”不能成为任意裁量的依据。税法中大量存在“合理”“适当”“情节严重”等弹性表述，这些表述赋予了税务机关一定的裁量空间。但裁量不等于任意。税务机关在行使裁量权时，必须遵循合法性原则、合理性原则和一致性原则，不得对相同事实作出前后矛盾的判断。本案中，住建局将规划中“可根据需要新增”解释为“可不新增”，法院明确否定了这种弹性解释的合法性。税务执法中，税务机关同样不得通过对税法条文的弹性解释，来规避法院生效判决的约束。

第三，税务机关应当建立行政行为撤销后的实质纠正机制。本案中，住建局在法院判决撤销其不予许可决定后，并未认真审查甬兴厂的申请是否符合其他法定条件，而是急于寻找新的形式依据来维持不予许可的结论。这种做法，在税务执法中同样存在。税务机关在行政行为被撤销后，应当认真分析败诉原因，实质性地纠正违法或不当之处，而非通过形式上的“重作”来维持原决定。

第四，税务机关应当强化对司法审查的尊重意识。法院撤销税务机关的行政行为，是对依法行政的促进，而非对税务机关权威的挑战。税务机关应当尊重法院的生效判决，认真履行判决确定的义务，不得以任何方式变相抵制。本案中，住建局的行为被法院定性为“滥用职权”，这一评价对税务机关同样具有警示意义。如果税务机关在行政行为被撤销后仍以相同理由作出相同决定，同样可能面临滥用职权的司法评价。

第五，税务机关应当完善内部问责机制。本案中，住建局在第一次败诉后并未受到任何问责，反而在第二次诉讼中一审、二审均获“胜诉”，这无疑助长了其任性的底气。税务机关应当建立行政行为败诉案件的内部问责机制，对因故意或重大过失导致行政行为被撤销的工作人员，依法依规追究责任。唯有如此，才能从制度上遏制执法权的任性行使。

第六，税务机关应当注重执法说理的实质性与充分性。本案中，住建局的《不予行政许可决定书》虽然在形式上引用了法律条文，但在实质上并未说明申请人的申请为何不符合法定条件。税务执法中，税务机关作出的税务处理决定、税务行政处罚决定等，同样应当注重说理的实质性与充分性，不能仅以“不符合规定”等笼统表述代替具体分析。唯有如此，才能经得起司法审查的检验。

余姚市甬兴气体分滤厂案，以一份再审判决，为行政执法权的任性行使划定了清晰的边界。法院通过实质性审查，穿透了行政机关“形式换装、实质不变”的重作行为，将其定性为滥用职权，彰显了司法审查的力度与深度。这一判决，不仅为行政许可领域的行政执法提供了裁判规则，也为税务执法领域提供了重要的镜鉴。

行政执法权是国家治理的重要工具，但其行使必须遵循法治的轨道。行政机关不能将法律赋予的权力视为自己的“领地”，不能将法院的生效判决视为“一纸空文”，不能将当事人的合法申请视为“可随意拒绝的请求”。唯有将行政执法权置于法治的阳光下，置于司法审查的约束下，置于当事人的监督下，才能真正实现依法行政，才能真正保障市场主体的合法权益，才能真正维护行政法治的公信力。

行政执法权不要太任性。这不仅是对行政机关的善意提醒，更是法治社会的必然要求。愿本案的裁判要旨，能为任性的权力降降温，为依法行政注入更多理性与克制。

作者单位：方正税务师 行政救济与合规部